Дошкольное учреждение

Доступность детского сада: о чем молчат
чиновники

Подавляющее большинство родителей считают, что нехватка мест в
детских садах – это как бы данная реальность: как Бог даст – так и пойдем в
сад, а не даст – ничего, переживем. Между тем, власти города обязаны предоставить место в детском саду ребенку в течение
одного месяца с момента вашего обращения в муниципалитет(регистрации ребенка в
управлении образования), если только вы сами не указали иной срок для его
поступления в ДОУ.
Мне бы не хотелось касаться темы «почему закон говорит одно, а на деле
происходит совсем другое» — потому что «другое» происходит
исключительно по желанию чиновников. А их желание для нас ничего не значит:
законными представителями детей являются родители, и закон не дает права
чиновникам без учета их мнения определять, когда ребенок пойдет в детский сад.
Это решают только родители, и никто больше. Я вкратце разъясню, что говорит на
самом деле закон, как его применить, чтобы не ждать несколько лет своей очереди
в садик.
Конституция России не только дала нашим детям право на образование, но и
гарантировала его общедоступность и бесплатность в муниципальных детских садах.
Это означает, что, несмотря на необязательность дошкольного образования (в
отличие от общего образования в школах) для граждан, оно должно быть
предоставлено по заявлению родителей ребенка. Весь вопрос в том, когда
муниципалитет это должен сделать.
Чтобы разобраться в этом, необходимо понимать системную связь ряда норм
(положений) законодательства – каждый законодательный акт состоит не из
отдельных, а связанных между собой по смыслу норм. А также понимать, какова
роль муниципалитета в реализации этих норм.

Конституция
страны, дающая каждому из нас ценности в виде прав на определенные блага (в том
числе и на образование вообще, и на дошкольное образование как его элемент – в
частности), обозначает общие принципы распределения этих благ и условия для
реализации этих принципов. Вот эти общие принципы:
Статья 7 1. Российская Федерация — социальное государство, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие человека.
2. В Российской Федерации (…) обеспечивается государственная поддержка семьи,
материнства, отцовства и детства, (…) развивается система социальных служб,
устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной
защиты. Статья 17 1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы
человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного
права и в соответствии с настоящей Конституцией.
2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от
рождения.
3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и
свободы других лиц. Статья 18 Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием. Статья 19 1. Все равны перед законом и судом.
2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного
и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной,
расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
3. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их
реализации. Статья 38 1. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
2. Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей. Статья 43 1. Каждый имеет право на образование.
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и
среднего профессионального образования в государственных или муниципальных
образовательных учреждениях и на предприятиях. Статья 55 1. Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не
должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и
свобод человека и гражданина.
3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В своей совокупности приведенные положения означают, что ни один ребенок, никаким
образом, ни при каких обстоятельствах (в том числе при обстоятельстве нехватки
мест в детских садах города), ни по какой причине не может быть лишен права на
получение дошкольного образования в муниципальных детских садах, пусть такое
образование и не является обязательным.
Следовательно, Конституция России определяет принципы:
— всеобщего равенства возможностей для развития личности;
— всеобщего равенства возможностей для получения образования.
Таким образом, образование в муниципальном дошкольном учреждении является
составным элементом общедоступного бесплатного образования, формой социальной
поддержки семьи государством, а его предоставление направлено на реализацию
конституционного принципа юридического равенства, выраженного в данном случае
всеобщим равенством возможностей развития личности, а равно всеобщим равенством
возможностей для получения образования.
Продолжая линию всеобщего конституционного равенства и реализуя эти положения
Конституции, депутаты Госдумы РФ приняли в некоторых федеральных законах ряд
положений, закрепляющих эти принципы:
— с учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы
осваиваются в следующих формах: в образовательном учреждении — в форме очной,
очно-заочной (вечерней), заочной; в форме семейного образования; в форме
самообразования; в форме экстерната (ч. 1 ст. 10 Закона РФ «Об
образовании»);
— для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического
и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой
коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть
дошкольных образовательных учреждений (ч. 3 ст. 18 Закона РФ «Об
образовании»).
— родители с учетом мнения детей имеют право выбора образовательного
учреждения и формы получения образования детьми (ч. 2 ст. 63 Семейного кодекса
РФ).
Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное
приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 27 октября
2011 г. № 2562 (вступило в силу в апреле этого года; аналогичные положения
содержались и в предыдущей редакции Типового положения), устанавливает, что
дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение и
развитие, а также присмотр, уход и оздоровление воспитанников в возрасте от 2
месяцев до 7 лет; в дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в
возрасте от 2 месяцев до 7 лет. Прием детей осуществляется на основании
медицинского заключения, заявления и документов, удостоверяющих личность одного
из родителей (законных представителей).
Все вместе это означает, что отказ вашему ребенку в приеме в детский сад может
быть обоснован только:
— состоянием здоровья, при этом для детей, которые по медицинским
показаниям не могут посещать детские сады общеразвивающего типа, предусмотрены
специальные детские сады;
— его возрастом: если ребенок младше 2 месяцев или старше 7 лет.
Это – единственные законные основания для отказа в приеме.
Роль муниципалитета

Теперь разберемся с ролью
муниципалитета в обеспечении предоставления дошкольного образования в детских
садах и когда вашему ребенку обязаны предоставить место в садике с момента
вашего обращения в муниципалитет или его управление образования.
Начнем с Конституции:
Статья 12 В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 15 1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные
правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить
Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные
лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской
Федерации и законы.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Статья 16 1. Положения настоящей главы Конституции (т.е. и вышеуказанных двух статей –
Прим. авт.) составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не
могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.
Все вместе эти положения означают, что орган местного самоуправления
(муниципалитет и его структурно-отраслевые подразделения, в том числе
подразделение по управлению образованием) не может совершать действий,
осуществлять бездействие или принимать нормативные акты, противоречащие или не
соответствующие положениям Конституции и федеральных законов. Таким образом
утверждается публично-правовой характер наделяемых муниципалитету законом
полномочий и обязательств. Принцип публичного права можно коротко описать так:
«все, что не разрешено законом, то запрещено».
Следуя положениям статьи 12 Конституции РФ, федеральный законодатель абзацем 3
части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в
области местного самоуправления закрепил за федеральными органами
государственной власти полномочия правового регулирования прав, обязанностей и
ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления по решению вопросов местного значения, к которым относится и
организация местных детских садов. Это в том числе означает, что муниципалитет
не вправе самовольно устанавливать сроки исполнения своих публично-правовых
обязательств, а также переносить сроки исполнения этих обязательств, если
только федеральным законом ему не дано такое право.

Новый закон об
образовании устанавливает право властей отказать в приеме в общеобразовательную
организацию вообще и в детский сад в частности только на основании отсутствия
свободных мест (раньше такого права у властей, как ни странно, не было). При
этом в законе особо отмечается, что в таком случае родителям «для решения
вопроса об устройстве ребенка в другую общеобразовательную организацию» нужно
обратиться в государственный орган исполнительной власти субъекта Федерации или
орган местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.
Проще говоря, в Москве и Санкт-Петербурге родителям необходимо обратиться по
этому поводу в окружные (районные) управления образования, а в других городах и
селах – в администрации городов и муниципальных районов.
Раньше
достаточно было отказать в приеме в детский сад в связи с тем, что имеется
очередность. Хотя такого основания для отказа также не было предусмотрено
законом (как и сейчас), но в ряде регионов суды на обращения родителей
указывали, что из-за порядка очередности в распределении мест ребенку не может
быть предоставлено место раньше, чем тому, кто находится впереди него в
очереди. Иначе, говорили судьи, получится, что ребенок будет осуществлять право
на дошкольное образование за счет прав других детей, что противоречит положению части 3 статьи 17
Конституции, а значит, незаконно. Крайне спорная точка зрения
(ведь дошкольное образование у нас по Конституции и закону общедоступно), но
что было, то было.

Мы все
знаем, что, как правило, родители ставят детей на учет для определения в
детский сад в ближайшие месяцы после рождения из-за опасения, что и через три
года очередь не подойдет. В итоге получалось, что в число нуждающихся в детском
саду детей в возрасте, например, до 2 лет включались все без исключения дети,
стоящие на учете. Однако по нашим данным примерно в половине случаев родители, поставив
малыша в очередь после рождения, в общем-то совсем не против определить ребенка
в сад в 3 года и позже, а если дадут сад раньше, то возьмут путевку по принципу
«лишним не будет».
В
таком случае нельзя было исключать, что вашему ребенку детский сад и
образование в нем могли быть нужнее, чем стоящим впереди, но скромно ожидающих
своей очереди и не особо об этом беспокоящихся. Но тот факт, что вашему ребенку
надо обязательно пойти в детский сад через месяц (а мест – нет), а родители
ребенка, стоящего впереди вашего, решили подождать до следующего
комплектования, никого не волновал: нужно соблюдать очередь. Именно дата постановки ребенка на учет (а не дата изъявления родителями желания определить ребенка в
детский сад, как это вытекает из закона!) не позволяла реализовать ему свое
право на образование.
Логика
нового положения закона говорит о том, что если по итогам комплектования не
хватает мест в садах, то властям теперь нужно будет обращать внимание сначала
не на дату постановки ребенка на учет в управлениях образования, а на дату
подачи родителями заявления в местную администрацию (уже после комплектования)
о решении вопроса устройства их чада в другой садик. Такое заявление фактически
будет означать: у вас нет мест, а моему ребенку срочно нужен детский сад, мы не
желаем ждать еще год, срочно примите меры! То есть раз не вы написали такое
заявление, то и детский сад вашему ребенку до следующего комплектования,
получается, не нужен. Фактически власти в период между комплектованиями, по
идее, теперь должны исходить из количества таких заявлений родителей при
доукомплектовании групп (в том числе в новых детских садах), а не из дат
постановки всех оставшихся детей на учет.
А если
места не дают и по такому заявлению, то можно смело
идти в прокуратуру (а особо подготовленным – и в суд) и просить принять меры к
прекращению бездействия властей. Пусть они докажут, что кто-то кроме вас в
вашем районе для своего малыша – сверстника вашего ребенка написал такое
заявление, и что таких мам и пап настолько много, что никак нельзя найти одно
место во всех детских садах микрорайона.
Частью 4 статьи 7 этого закона конкретизированы положения статьи 15
Конституции: "Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам
и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям
(уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской
Федерации".
Дает ли право федеральный закон муниципалитету устанавливать
сроки при распределении мест в детские сады?

Вопросы,
связанные с реализацией права на образование, в том числе и его
предоставлением, рассматривает Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об
образовании». Статьей 31 к полномочиям органов местного самоуправления в
области обеспечения предоставления дошкольного образования федеральный
законодатель отнес: организацию предоставления общедоступного бесплатного
дошкольного образования; создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных
образовательных учреждений; обеспечение содержания зданий и сооружений
муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним
территорий. Перечень полномочий этим исчерпывается, права полного или
частичного неисполнения этих полномочий не предусмотрено. Это понятно: если у
муниципалитета будет право не исполнять эти свои полномочия в той или иной
мере, ни о какой общедоступности дошкольного образования говорить не придется.
Если муниципалитет дает места одним сверстникам по факту их наличия, а другим
не дает по факту отсутствия мест, то это означает, что первые будут нарушать
права других путем осуществления своих прав, что прямо противоречит части 3
статьи 17 Конституции.
Тогда какой же срок есть у муниципалитета для исполнения своих
полномочий, если этот срок не оговорен в положениях Закона РФ «Об
образовании»?

Так как дошкольное
образование в муниципальном детском саду не обязательно, но гарантировано, то
для реализации нашим ребенком права на него мы должны обратиться в
муниципалитет – без этого обращения он не обязан искать нас и интересоваться,
почему это мы не хотим отдать ребенка в детский сад. Сроки работы с обращениями
граждан регулирует статья 12 Федерального закона РФ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 №
59-ФЗ, часть 1 которой устанавливает, что письменное обращение, поступившее в
государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в
соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня
регистрации письменного обращения.
Поскольку законодательство запрещает муниципалитету уклоняться от исполнения
своих полномочий по организации предоставления общедоступного бесплатного
дошкольного образования (а обеспечение наличия свободного места в детском саду,
в том числе его создание, является именно организационным вопросом), то ваше
обращение в муниципалитет о предоставлении места в детском саду по месту
жительства должно быть не просто рассмотрено в течение месяца, но и удовлетворено!
В случае же если вам отказывают на основании отсутствия свободных мест, вам
необходимо обратиться в муниципалитет не только за предоставлением места, но и
за его созданием (обеспечением наличия), а отказ на такое заявления будет
совершенно незаконным, что даст вам возможность обжаловать его в суде или через
прокуратуру.
Теперь, будучи довольно основательно подкованными в законодательстве, вы,
уважаемые родители, можете сами проверить, не обманывают ли вас местные
чиновники, говоря, что они ничего вам не должны, что закон предусматривает
посещение детьми садиков только с 2 лет, или соответствуют ли закону сроки
комплектования детских садов в вашем городе, а также условие комплектования
ваших садиков только при условии наличия свободных мест.